Las iniciativas para expandir los roles de las Fuerzas Armadas hacia áreas no profesionales se han reiterado en los gobiernos del Presidente Piñera. Tal política muestra una forma sesgada de concebir la gestión del Estado en democracia y la ausencia de una visión que le dé un lugar significativo a las instituciones armadas en la proyección estratégica del país. A su vez, tiene consecuencias negativas para las instituciones civiles a cargo de los temas referidos, desprofesionaliza las instituciones castrenses y las arriesga innecesariamente. Todo lo cual aconseja un cambio de rumbo.

El Decreto

El Decreto 265 (9 julio, 2019) autorizó la colaboración de la Fuerzas Armadas con las autoridades civiles y policiales para en actividades que vinculadas al narcotráfico y crimen organizado transnacional. El Ministro de Defensa Nacional podrá ordenar la organización y distribución de unidades aéreas, terrestres y/o marítimas para prestar apoyo logístico, de transporte y tecnológico, en zonas todas las fronterizas del territorio nacional.

El Presidente destacó su racionalidad a partir del aumento del consumo de drogas a temprana edad, su producción record en Perú, Bolivia y Colombia, el uso del país como tránsito o consumo final de narcóticos, cigarrillos y autos robados, la incautación creciente de estos y la vulnerabilidad de la frontera norte al narcotráfico y crimen organizado.

Una política con historia

Su actual opinión de involucrar a las FF.AA. en materias de orden interno – más allá de los desastres naturales- no es nueva.

En octubre de 2011se implementó el “Plan Frontera Norte” incluyendo al ministerio de Defensa en tareas de protección de la frontera marítima y terrestre en el norte del país (regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta). Siguiendo esta política, en su segundo gobierno se ha formulado el “Plan Frontera Norte Segura” (marzo-julio, 2018) el que puso a trabajar coordinadamente a las FF.AA., la Policía de Investigaciones (PDI), Carabineros, Gendarmería, el Servicio de Impuestos Internos (SII) y la Unidad de Análisis Financiero (UAF) de las respectivas fiscalías, y se le dio al Comando Conjunto Norte la tarea de eje coordinador de las FF.AA. para la entrega de sus datos de inteligencia.

En el área de salud, en marzo de 2018 se firmó un convenio entre los ministerios de Defensa, Salud y Justicia por el el cual las FF.AA. participaron activamente en la campaña de vacunación en contra de la influenza. En junio 2019, previo al Decreto 265, el Ministerio de Defensa Nacional, el Estado Mayor Conjunto (EMCO) y las tres ramas de las Fuerzas Armadas apoyaron la red de salud pública desplegando dispositivos sanitarios en apoyo al Hospital San José y Félix Bulnes para recibir a pacientes que el sistema público derivara, evidenciando de esta forma las falencias de la política gubernamental de salud pública.

De igual forma, el “Plan Código Azul” (creado en julio de 2018), volvió a convocar en julio de este año a las intendencias, la Oficina Nacional de Emergencias del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI), el Ejército y representantes de la sociedad civil y de la empresa privada para “cuando las condiciones climáticas extremas pongan en riesgo a quienes viven en situación de calle”. Este se puso en acción en las regiones Metropolitana, Valparaíso, O ́Higgins, Maule, Ñuble, Biobío y Araucanía.

Todo lo anterior expresa la decisión del actual gobierno de priorizar funciones militares en actividades no profesionales. Así, en enero de este año, el Jefe del Estado Mayor Conjunto (EMCO), se dirigió a las autoridades militares regionales exhortándolas a considerar los respectivos planes regionales en sus fases de prevención (mi énfasis), coordinación del empleo de las FF.AA. en sus regiones, respuesta, y recuperación2.

Extendiendo más aún el ámbito de competencia del Ministerio de Defensa, el día previo (8 de julio) al Decreto 265 y en el marco de la ayuda en la emergencia invernal, el ministro de Defensa junto al subsecretario de Interior visitaron la comunidad Pehuenche de Lonquimay para resolver los problemas de comunicación y forraje que los aquejaba.

Recientemente, producto de la crisis migratoria en el norte, el Ejecutivo convocó a la mesa de trabajo (creada a comienzos de julio) integrada por los subsecretarios de Interior, Relaciones Exteriores y Defensa para enfrentar “esta nueva etapa de ola migratoria”.

Preparando a las instituciones para el decreto que se venía, el ministro Espina destacó en masrzo 2019 que las tareas profesionales de los militares “es polivalente y que deben estar entrenados y preparados para atender amenazas diversas, como son las que vienen de la mano del cambio climático… la activa y decisiva participación en las emergencias, el apoyo a las acciones del Estado (mi énfasis) [y] la lucha contra el crimen organizado transnacional”3.

Militares en el orden interno

El expandir los roles e involucrar a las FF.AA. en el orden interno responde, por una parte, a una forma empresarial de administración del Estado y, por la otra, a la ausencia de una clara política de proyección estratégica del país.

El gobierno ha seguido radicalmente el enfoque de la “Nueva Gestión Pública” (New Public Management) desarrollado en el Reino Unido e implementado durante la administración Thatcher. A partir de estas orientaciones se pone un mayor énfasis en la dimensión horizontal de las reformas creando estructuras coordinadoras dentro de las estructuras centrales (fuerzas de tarea, unidades colaborativas interministeriales, etc.) del Estado central que cruzan a través de las fronteras tradicionales y superan la fragmentación” 4.

Siguiendo este enfoque con mayor énfasis en los mecanismos de mercado y a partir de una inapropiada interpretación del concepto de polivalencia se ha propuesto que los recursos asignados a las FF.AA. podrían aprovecharse desempeñándose en otras áreas como el cambio climático, incendios, operativos sociales y de salud. Así, por ejemplo, las FF.AA. han participado en la extinción de incendios a través de sus Brigadas Forestales (BRIFEs del Ejército y BRIFAR en la Armada) y a través del Transporte Estratégico de Brigadistas de la Corporación Nacional Forestal (CONAF). Actividades que van más allá de la polivalencia castrense, la que se refiere a cumplir “diferentes tareas o misiones de manera simultánea y/o sucesiva” solamente en la aplicación de la fuerza militar5.

Este enfoque es plenamente coincidente con la política general del Ejecutivo de limitar y disminuir la acción reguladora del Estado y debilitando los organismos competentes, ampliando de esta forma el espacio al empresariado para captar rentas. El involucrar a las FF.AA. en tareas no profesionales, por una parte, considera de hecho que parte de sus recursos están “ociosos” (si así fuera requeriría una profunda reforma) y, por la otra, inhibe de hecho el desarrollo de las capacidades institucionales de los respectivos órganos estatales civiles responsables en salud, desastres naturales, crimen organizado, o narcotráfico considerándolas como permanentemente incapacitadas para desempeñar y mejorar sus funciones. A su vez, cuestiona la necesidad de una permanente profesionalización y modernización de las FF.AA. para asegurar su rol en la Defensa nacional.

Al mismo tiempo que coadyuva en el debilitamiento del Estado esta política muestra que el gobierno no tiene una clara noción del rol de las Fuerzas Armadas en la proyección estratégica del país en democracia, por lo que han optado por lo más fácil: extender los roles castrenses hacia áreas de competencia civil como es el orden interno. De hecho, la propuesta del Ejecutivo de cambio de la Ley del Cobre no tiene una “Estrategia de Defensa Nacional” como marco explícito para esas transformaciones.

Sin una política de proyección estratégica del país el gobierno no tiene una noción clara sobre el rol de las FF.AA. en la defensa entendida como parte de un esfuerzo multisectorial para posicionar internacionalmente al país en el cambiante orden mundial. La solución encontrada, para no enfrentar una modernización comprehensiva del dispositivo castrense -que aparentemente seria resistida por las FF.AA.-, ha sido involucrarlas en áreas ajenas a su profesión.

Encuestas y Constitución

El momento elegido responde a la frustrada estrategia del Presidente -ya intentada en su gobierno anterior- de elevar su baja popularidad (28% encuesta Criteria junio) tratando de responder a la demanda social de políticas eficaces contra la delincuencia, en lo que su gobierno ha fracasado hasta el momento.

Esta política la permite el Capítulo XI de la actual Constitución -que requiere urgente reforma- el que incluye equivocadamente a las FF.AA. como poder del Estado definiéndolas como “esenciales para la seguridad nacional”, extendiendo y legitimando sus roles no militares en la sociedad. Así, el concepto de “seguridad nacional” está constitucionalmente asociado a: la reserva de las leyes; la libertad de enseñanza; derecho a huelga; emprendimiento económico; derecho de propiedad; identidad nacional; atribuciones presidenciales; instituciones estatales; política monetaria; estados de excepción; y penas judiciales. Esta concepción también se observa en el “profesionalismo militar participativo” contenido en la “Ordenanza General del Ejército” de 2006, y políticamente en la “Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional” presentada y rechazada durante la anterior administración Piñera.

El uso de las instituciones armadas en cada uno de tales ámbitos solo puede ser excepcional en caso que las contrapartes civiles o policiales encargadas se encuentren sobrepasadas. Por estas razones, para no desvirtuar el desarrollo profesional de las FF.AA. es preciso que el Estado se modernice y fortalezca en aquellas áreas en que por su subdesarrollo deben recibir constante apoyo castrense. A su vez, el uso de las FF.AA. contra el crimen organizado y el narcotráfico las exponen innecesariamente a ser penetradas por estos, sin contar con los adecuados mecanismos de protección, tal como se ha visto últimamente en la venta de armas por militares a bandas criminales.

Política y militares, nacionales y extranjeros

El día antes de la firma del Decreto 265, en entrevista en el diario El Comercio de Lima, el Presidente se refirió al triángulo terrestre en la frontera de los dos países como “un tema pendiente que vamos a tener que enfrentar y resolver […] que no puede significar un obstáculo en toda la complementariedad y colaboración que tenemos que hacer en adelante”.

Esta positiva postura frente al tema contrasta con los roles asignados en el reciente decreto a las FF.AA. en la frontera norte. Si bien la cancillería explicó a los países vecinos el sentido de éste, ellos no desconocen que en Antofagasta y bajo la coordinación del Estado Mayor Conjunto (EMCO), entre el 20 y el 31 de agosto 2018 se desarrolló el ejercicio bélico “Estrella Austral 2018”. Este ejercicio de Fuerzas Especiales y comandos del Ejército, Armada y Fuerza Aérea chilenas se desarrolló junto a Fuerzas Especiales de Estados Unidos, para ser empleadas en Operaciones de Paz. Participaron, además, oficiales de Brasil, Colombia, España, Estados Unidos, México, Paraguay y Reino Unido6. No aparecieron como invitados países vecinos.

Paralelamente, la importante presencia estadounidense en este escenario es compleja. Para el Departamento de Defensa de los Estados Unidos la lucha contra el crimen organizado tiene fundamentos militares. De acuerdo al comandante del U.S. Southern Command, Almirante Craig S. Faller, refiriéndose a Rusia, China y Cuba, señaló que “Cuando no se adhiere al estado de derecho, utiliza la corrupción como una herramienta ventajosa para sus objetivos autocráticos […] Contrarrestar la influencia maligna en América del Sur implica asociaciones sólidas en la región [..] las democracias son frágiles y deben ser protegidas de los intrusos7”.

Confundir dimensiones militares, de orden público, internacionales y estratégicas globales en una región como la frontera norte no parece ser la mejor receta para lograr lo que el Presidente se ha propuesto, esto es la “complementaridad y colaboración que tenemos que hacer en adelante” con nuestros vecinos.

o
En suma, el Decreto 265 es una mala idea y debe ser abandonada ya que, por una parte, ha tenido malos y peligrosos resultados en otros países y, por la otra, tiende a consolidar un espacio en el cual se diluyen las fronteras entre lo militar y lo civil, lo nacional y lo extranjero, lo castrense y lo político, lo republicano y lo autocrático
2 https://www.defensa.cl/noticias/defensa-alista-participacion-de-ff-aa-en-caso-de-emergencias-o- catastrofes/
3 https://www.defensa.cl/wp-content/uploads/CLASE-MAGISTRAL-TEXTUAL-19032019.pdf
4 Klijn, E.H. (2012), “Public Management and Governance: a comparison of two paradigms to deal with modern complex problems”, in D. Levi Faur (ed) The handbook of governance, Oxford: Oxford University Press, p.204.
5 https://www.ejercito.cl/?menu&cid=18
6 http://www.emco.mil.cl/?p=3869
7 https://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1859612/southcom-chief-outlines-keys- for-success-in-south-america/

Fuente Análisis Semanal Revista Primera Piedra Nº 840

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